Rozwiązania przewidziane w ustawie wzmacniają pozycję inspektorów PIP, przyznając im narzędzia do samodzielnej oceny, czy umowa o pracę została niesłusznie zastąpiona umową cywilnoprawną. To krok w stronę walki ze śmieciowym zatrudnieniem i ujednolicenia warunków pracy w Polsce. Jednocześnie jednak część tych rozwiązań została osłabiona w toku prac legislacyjnych pod wpływem nacisków ze strony przedsiębiorców i ich sojuszników.

Zmiany uderzyły przede wszystkim w kluczowe narzędzie przyznane inspektorom PIP. Chodzi o decyzję administracyjną, stwierdzającą istnienie stosunku pracy. Po zmianach projektu ustawy wymuszonych przez stronę przedsiębiorców, jedynie w określonych przypadkach okręgowy inspektor pracy będzie mógł nadać takiej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ten instrument stracił więc na efektywności, niemniej wciąż zwiększa możliwości przeciwdziałania nadużywaniu umów cywilnoprawnych w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym.

Ustawa wprowadza także szereg innych rozwiązań zmierzających do ujednolicenia warunków zatrudnienia i usprawnienia funkcjonowania PIP.

Nowelizację należy więc poprzeć. To pomimo tego, że w wielu przypadkach proponowane rozwiązania są zbyt zachowawcze wobec realiów, jakie znamy z zakładów pracy. Zdecydowanie wyższe powinny być kary finansowe dla pracodawców naruszających prawa pracownicze; dla zapewnienia ich realnego efektu odstraszającego, ich wysokość powinna zostać powiązana z obrotami przedsiębiorstw. Wątpliwości odnośnie do skuteczności nowych przepisów budzi też fakt, że w ostatnich latach kolejne rządy systematycznie redukowały wydziały pracy w sądach cywilnych – nie jest więc jasne, czy sądy będą w ogóle w stanie realizować nowe obowiązki. Dodatkowym problemem pozostaje złożona redakcja nowelizowanych przepisów, która negatywnie wpływa na ich czytelność i utrudnia ich stosowanie w praktyce.

Istotną barierą w walce z umowami śmieciowymi pozostaje jednak sama definicja stosunku pracy, która jest efektem błędu legislacyjnego z 2002 roku. Wówczas do ustawy wpisano anachroniczne kryteria wykonywania pracy „w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę”, które pasują do realiów fabrycznych lat 70., a nie do nowoczesnej gospodarki. W przyszłości należy powrócić do szerszej definicji opartej na tzw. podporządkowaniu autonomicznym (rozważanej w latach 90-tych), gdzie pracodawca wyznacza zadania, ale nie musi kontrolować każdej minuty i miejsca ich wykonywania. Bez tej zmiany, nawet wzmocniony inspektor będzie musiał operować na definicji, która nie przystaje do realiów XXI wieku.

Poniżej omawiamy nowe narzędzia w rękach inspektorów pracy i zwracamy uwagę na inne, korzystne dla świata pracy rozwiązania.

I Nowe narzędzia dla inspektorów PIP

1. Jak było wcześniej?

Na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o PIP, jeśli w trakcie kontroli w zakładzie pracy inspektor stwierdził naruszenie polegające na zastąpieniu umowy o pracę umową cywilnoprawną (art. 22 § 1(2) Kodeksu pracy), mógł podjąć następujące działania:

1. skierować do kontrolowanego podmiotu wystąpienie, w którym wskazywał na konieczność zastąpienia umowy cywilnoprawnej umową o pracę. Wystąpienie nie ma charakteru decyzji administracyjnej, dlatego nie podlega przymusowemu wykonaniu w formie egzekucji administracyjnej. Pracodawca jest jednak zobowiązany do poinformowania inspektora pracy o wyznaczonym terminie i sposobie wykonania ujętych w nim wniosków. Niewykonanie wniosków zawartych w wystąpieniu co do zasady nie wiąże się z sankcjami.
2. Alternatywnie, inspektor PIP mógł wnieść powództwo o ustalenie istnienia stosunku pracy, jednak PIP nie korzystał z tego często, a GIP zgłaszał, że inspektorzy PIP nie mają szkoleń w zakresie prowadzenia postępowania przed sądami pracy.
3. Należy pamiętać, że obok wnoszenia powództw, inspektor pracy na podstawie art. 465 § 1 KPC posiada uprawnienie do reprezentowania pracownika przed sądem w charakterze pełnomocnika procesowego w sprawach o ustalenie istnienia stosunku pracy. W praktyce jednak instrument ten — podobnie jak samo wnoszenie powództw — nie był powszechnie stosowany ze względu na braki kadrowe i szkoleniowe wewnątrz struktur PIP.
4. Kolejną możliwością było złożenie do sądu karno-wykroczeniowego wniosku o ukaranie pracodawcy grzywną za wykroczenie z art. 281 par. 1 pkt 1 Kodeksu pracy: polegające na zawieraniu umowy cywilnoprawnej w warunkach, w których – zgodnie z art. 22 § 1 – powinna być zawarta umowa o pracę.

Sam PIP oceniał jednak te instrumenty jako istotnie ograniczone i wskazywał na swojej stronie, że „Państwowa Inspekcja Pracy nie ma obecnie realnych narzędzi do przeciwdziałania nadużywaniu umów cywilnoprawnych. Inspektor może jedynie wskazać nieprawidłowości w tzw. wystąpieniu, które nie ma mocy wiążącej – jego zignorowanie nie skutkuje żadnymi sankcjami”. W praktyce oznaczało to, że inspektor pracy w toku kontroli nie mógł samodzielnie rozstrzygnąć sprawy, ani (bez udziału sądu) dokonać wiążącej oceny charakteru zawartej umowy.

2. Jak wygląda sytuacja po nowelizacji?

Zgodnie z nową ustawą, w przypadku stwierdzenia naruszeń inspektor PIP dysponuje nowym narzędziem – poleceniem – które może zastosować w trakcie kontroli. Ponadto okręgowy inspektor pracy może samodzielnie wydać wiążącą decyzję administracyjną stwierdzającą istnienie stosunku pracy. Procedura przebiega w następujący sposób:

1. W trakcie kontroli, inspektor PIP wydaje pisemne polecenie (w formie papierowej lub elektronicznej) usunięcia naruszenia w postaci nie zawarcia umowy o pracę.
2. W poleceniu inspektor określa termin jego wykonania w taki sposób, żeby jeszcze w trakcie trwania kontroli mógł ostatecznie ocenić, czy podmiot zatrudniający wykonał polecenie.
3. Jeśli podmiot zatrudniający nie wykona polecenia to sprawę przejmuje okręgowy inspektor pracy (organ administracji działający na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego).
4. Na podstawie ustaleń z kontroli, okręgowy inspektor zawiadamia strony o:
   - wszczęciu postępowania w sprawie decyzji administracyjnej stwierdzającej istnienie stosunku pracy lub
   - wnosi powództwo do sądu pracy o ustalenie istnienia lub treści stosunku pracy.
5. Powództwo nie wyklucza postępowania w sprawie decyzji administracyjnej, ale jeśli OIP wniesie powództwo to nie będzie mógł wydać decyzji administracyjnej w zakresie objętym powództwem. Może tak być np. w sytuacji, kiedy zachodzi konieczność ustalenia istnienia lub treści stosunku pracy wstecz (np. rok wstecz). Inspektor więc będzie mógł wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie decyzji o istnieniu stosunku pracy aktualnie i jednocześnie wnieść powództwo dotyczące wcześniejszego okresu zatrudnienia.
6. Stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez OIP są podmioty i osoby, których może dotyczyć decyzja, w związku z czym pracownicy mogą być aktywni w tym postępowaniu, a związek zawodowy może ich w tym wspierać.
7.  Osoba wykonująca pracę zarobkową jest zabezpieczona na czas trwania tych czynności i stosuje się do niej przepisy Kodeksu pracy dotyczące powszechnej i szczególnej ochrony pracowników. Jeśli pracodawca podejmie działania odwetowe i rozwiąże umowę cywilnoprawną, albo dojdzie do faktycznego zaprzestania świadczenia pracy z inicjatywy pracodawcy to datą zawarcia umowy o pracę jest data rozpoczęcia kontroli. W innym wypadku, to data wydania decyzji przez OIP jest datą zawarcia umowy o pracę.
8. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej zawiera: oznaczenie stron umowy o pracę, rodzaj umowy o pracę, datę zawarcia umowy o pracę, rodzaj pracy, miejsce wykonywania pracy, wymiar czasu pracy, wysokość wynagrodzenia za pracę, oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.
9. Jeżeli zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie rodzaju umowy - zostanie wskazana umowa na czas nieokreślony; miejsca wykonywania pracy - zostanie wskazana siedziba pracodawcy; wymiaru czasu pracy - zostanie wskazany pełny wymiar; wysokości wynagrodzenia - minimalne. Czyli generalnie jeśli pracodawca nie będzie współpracować to inspektor decyduje na korzyść pracownika.
10. Okręgowy inspektor pracy może nadać decyzji administracyjnej rygor natychmiastowej wykonalności w stosunku do osób objętych szczególną ochroną pracowników (rozciągniętą także na osoby zatrudnione na innej podstawie niż UoP) przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem umowy o pracę, czyli: działaczom związkowym, kobietom w ciąży, osobom w wieku przedemerytalnym, itp.
11. Podmiot zatrudniający może się odwołać od decyzji OIP do sądu pracy (sądu rejonowego) w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia.
12. Jeśli się odwoła, to decyzja nie jest prawomocna i podmiot kontrolowany nie musi jej wykonywać. Decyzję będzie musiał wykonać tylko jeśli OIP nada rygor natychmiastowej wykonalności (na które pracodawca może złożyć zażalenie, jednak ono nie wstrzymuje obowiązku natychmiastowego wykonania decyzji).
13. Jeśli pracodawca nie odwoła się do sądu pracy to decyzja OIP staje się wykonalna z mocy prawa z dniem następującym po dniu, w którym upływa termin do wniesienia odwołania.

II Postępowanie przed sądem pracy

W sprawach o ustalenie istnienia lub treści stosunku pracy sąd pracy może rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, czyli nie musi przeprowadzać rozprawy, jeśli istnienie lub treść stosunku pracy nie budzi wątpliwości.

Co do istnienia stosunku pracy sąd może wydać wyrok wstępny, czyli taki, w którym zawiadamia strony o prawdopodobnym rozstrzygnięciu zgodnie z roszczeniem (w celu przyspieszenia postępowania).

W sprawach dotyczących odwołania się podmiotu zatrudniającego od decyzji OIP, sąd pracy powinien działać szybko, tak, aby rozpoznać sprawę w terminie 30 dni.

III. Kara grzywny

Kwoty kary grzywny określone w Kodeksie pracy za wykroczenia przeciwko prawom pracownika zostają podniesione dwukrotnie (dotyczy to dolnej i górnej granicy). Z 1000 zł do 30 000 zł na 2 000 zł do 60 000 zł, itp.

W sprawach o wykroczenia wniesionych przez PIP do sądu karnego (postępowanie mandatowe) zostaje podniesiona kwota grzywny z 2000 zł do 5000 zł, a dla sprawców popełniających wykroczenia przeciwko prawom pracownika co najmniej dwukrotnie w przeciągu dwóch lat - do 10 000 zł.

IV. Inne usprawnienia działalności PIP

Teraz kontroli PIP podlegać będzie także przedsiębiorca, który nie tylko obecnie ale także w okresie roku poprzedzającego dzień rozpoczęcia kontroli korzystał ze zlecenia lub świadczonych usług, w zakresie wypłacania tym osobom wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej.

Współpraca PIP z ZUS i KAS, czyli środek utrudniający pracodawcy “ukrycie” niezgodnego z prawem zatrudnienia (nowy art. 14a): PIP udostępnia ZUSowi dane podmiotu kontrolowanego, w tym NIP, REGON, nazwę, adres siedziby, informacje na temat kontroli oraz dane osób wykonujących pracę, w tym informacje o nr PESEL, obywatelstwie, okresie wykonywanej pracy, rodzaju zawartej umowy w zakresie niezbędnym do realizacji zadań ZUS, w tym kontroli wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych.

Interpretacja indywidualna dla podmiotów zatrudniających, czyli środek do ujednolicenia warunków zatrudnienia “jak nie wiesz, to się zapytaj” (tak, jak w prawie podatkowym) (nowy art. 14b): interpretacja indywidualna na wniosek podmiotu zatrudniającego dotycząca pytania, jaka forma zatrudnienia jest zgodna z prawem. Interpretacja jest wydawana w ciągu 30 dni za opłatą 40 zł, interpretacje indywidualne dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie urzędu obsługującego GIP. Interpretacja jest wiążąca dla PIP, przekazywana jest ZUS i KAS.

Strategia rozwoju PIP. GIP ma opracowywać wieloletnią strategię, m.in. w zakresie rozwiązania problemu nieobsadzonych etatów a także planu szkoleń dla pracowników. Strategię przedkłada Radzie Ochrony Pracy, która ją zatwierdza.

Naprawianie wieloletnich zaniedbań PIP. Wprowadzony został elektroniczny obieg i możliwość zdalnego przeprowadzenia kontroli dokumentów, wysłuchania strony, przesłuchania podmiotu kontrolowanego, współpraca (pomoc) między urzędami - oszczędzanie zasobów.

Usprawnienia działalności PIP - inspektor nie musi jeździć na miejsce przy każdej czynności, pokazuje jak bardzo zaniedbana była PIP. Znacząco ułatwi pracę np. przy kontroli przewoźników drogowych delegujących kierowców.

V. Środki z budżetu państwa

Ustawa przewiduje zabezpieczenie średnio środków z budżetu państwa dla PIP w celu zatrudnienia nowych inspektorów pracy i wykonania nowych zadań wynikających z ustawy. Okres finansowania to 9 lat do 2035 roku. W 2026 r. przewidziany budżet to 28,2 mln zł, w kolejnych lata znacznie więcej (ok 60-70 mln zł na rok).

Dla sądów powszechnych. Ustawa przewiduje ok 7-9 mln zł rocznie od 2027 do 2034 roku na cele wykonania ustawy.

Opracowanie: Zespół Prawny przy Komisji Krajowej OZZ Inicjatywa Pracownicza w składzie:
Marta Rozmysłowicz
Jakub Zatoński
Gabriel Przybyłek
dr n. pr. Piotr Krzyżaniak