Tekst pochodzi z niewydanego jeszcze 62 numeru biuletynu Inicjatywy Pracowniczej.

Przełom roku to tradycyjnie okres negocjowania w Sejmie budżetu państwa na kolejny rok kalendarzowy. Przyjrzyjmy się z tej okazji projektowi budżetu, który Rada Ministrów przyjęła 28 września 2024 r. – oczywiście mając na uwadze interes klasy pracującej. 

Jak myśleć o budżecie państwa?

Budżet państwa nie bez powodu znajduje się regularnie w centrum debaty publicznej. Jest to bowiem gigantyczny strumień pieniędzy, w ramach którego realizowane są różnorodne cele i potrzeby społeczne. Tym ważniejsze, by priorytety budżetowe – ustalane przez koalicję rządzącą – oddawały faktyczne zapotrzebowanie ludności kraju. Jest to również temat, wokół którego narosło wiele mitów i nieporozumień. Wśród nich znajduje się mylna analogia do budżetu domowego, zgodnie z którą rząd nie powinien się zadłużać.

Budżet państwa funkcjonuje jednak na zupełnie innych zasadach niż portfel przeciętnego pracownika czy przedsiębiorcy. Państwo ma bowiem prawo do emisji pieniądza, a zatem może ponosić wydatki bez uzyskania wcześniejszych dochodów, np. z płaconych podatków. W praktyce duża część wydatków publicznych finansowana jest z emisji obligacji skarbowych, które skupują np. banki będące własnością Skarbu Państwa. Środki te, wydane na usługi publiczne czy wynagrodzenia pracowników administracji, krążą następnie w gospodarce, napędzają koniunkturę, a część z nich wraca do budżetu w formie podatków.

Ze względu na swoją skalę budżet pełni trzy ważne funkcje makroekonomiczne. Pierwsza z nich polega na stabilizowaniu koniunktury, zwłaszcza w warunkach słabości eksportu lub inwestycji prywatnych przedsiębiorstw. Druga, wiąże się z  mobilizowaniem zasobów pracy czy kapitału do różnych celów społecznych, jak ochrona zdrowia, edukacja, czy sama administracja. Sektor prywatny i rynki co do zasady nie są nimi zainteresowane, albo mogą świadczyć takie usługi w bardzo drogi i niedostępny sposób. Trzecia funkcja finansów publicznych to wpływ na podział dochodów w społeczeństwie. Państwo ma możliwość nakładania podatków i opłat, a także wypłacania transferów. Wszystkie one mogą wpływać na zakres nierówności społecznych.

Warto zauważyć, że pojęcie „budżetu państwa” dotyczy, technicznie rzecz biorąc, jedynie wycinka szerszego systemu finansów publicznych kraju, na który składają się również różnorodne fundusze (jak NFZ, Fundusz Pracy czy Fundusz Ubezpieczeń Społecznych) i finanse jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa budżetowa określa jednak wydatki i dochody całego tego sektora, w związku z czym poniżej traktuję budżet państwa właśnie w tym szerszym znaczeniu.

Ekspansja fiskalna – ale jaka?

W projekcie ustawy budżetowej na 2025 rok zaplanowano dochody budżetu centralnego na 633 mld zł a wydatki na 922 mld zł (deficyt wyniesie zatem 289 mld zł). Oznacza to – w porównaniu do 2024 r. – spadek dochodów o ok. 9 mld zł (1,4%), przy wzroście wydatków o ponad 55 mld zł (6,5%). Z kolei łączne wydatki całego sektora finansów publicznych sięgną nawet 1896 mld zł (blisko dwa biliony zł). Ministerstwo Finansów prognozuje, że PKB wzrośnie rok do roku o 3,7%, a stopa inflacji w 2025 r. wyniesie 5,0%. 

Oznacza to, że deficyt budżetowy w kolejnym roku przekroczy 7% PKB, a relacja zadłużenia publicznego do PKB może przekroczyć poziom 60%. Jest to najwyższy deficyt w ostatnich dekadach, porównywalny jedynie z kryzysowymi latami 2009 i 2020 roku. Zostawiając na razie na boku strukturę wydatków i dochodów (o tym poniżej), te wyniki same w sobie nie muszą być jeszcze niepokojące

Po pierwsze, spadek dochodów budżetu centralnego wynika przede wszystkim z przekazania większej części wpływów podatkowych w finansach jednostek samorządu terytorialnego. Te w ostatnich latach były mocno niedofinansowane, co ograniczało możliwości świadczenia usług publicznych w miastach czy gminach wiejskich. Nowa ustawa o finansach JST wprowadza zupełnie nowe mechanizmy wyliczania ich dochodów, zasadniczo korzystne i wzmacniające pozycję samorządu terytorialnego. 

Po drugie, wzrost wydatków rządowych wynika w pewnym stopniu z konieczności spłaty zobowiązań zaciągniętych przez fundusze państwowe na pokrycie „Tarczy Finansowej” w trakcie pandemii i lockdownów. Po trzecie, możliwości krajowego finansowania nawet szybkich wzrostów długu publicznego są obecnie wysokie. Odbudowujące oszczędności gospodarstwa domowe zgłaszają bardzo duży popyt na obligacje, a również same banki komercyjne mają odpowiednie płynne rezerwy. 

W tych warunkach niepokojąca jest moim zdaniem inna kwestia. Wzrost deficytu spowodowany jest w największej części radykalnym wzrostem wydatków obronnych, które w samym 2025 roku mają wynieść w 187 mld zł (4,7 proc. PKB) i utrzymywać się przez najbliższe lata. Wzrosną w szczególności wydatki na zakup importowanych broni i amunicji, co obciąży saldo handlu zagranicznego i będzie prowadzić do osłabienia krajowej waluty. Co więcej, rząd nie zaplanował nowych źródeł finansowania zbrojeń (np. w postaci podatku od luksusowej konsumpcji lub najwyższych dochodów). Pamiętajmy również, że koniunktura w 2025 r. i tak będzie dość wysoka, na skutek wysokich inwestycyjnych i konsumpcji gospodarstw domowych. O ile wysoki deficyt jest sensowny w warunkach niskiej koniunktury i bezrobocia, tak dziś zwiększanie wydatków militarnych może podbić inflację, co odbije się na kosztach utrzymania Polek i Polaków. Z kolei zaciąganie dalszego zadłużenia oznacza konieczność większych płatności odsetkowych dla inwestorów w obligacje skarbowe w kolejnych latach.

Pogłębienie nierówności

Polska jest krajem wysokich nierówności dochodowych, a istniejący system podatków i transferów koryguje je tylko w wąskim zakresie. Stawka podatku od zysków kapitałowych (CIT) jest niska, co premiuje krajowe i zagraniczne korporacje. Z kolei podatek od dochodów osobistych (PIT), choć ma dwa progi podatkowe i podwyższoną ostatnio kwotę wolną, jest w praktyce regresywny, gdyż umożliwia najbogatszym obywatelom omijanie płatności podatkowych przez samozatrudnienie (podatek liniowy lub ryczałt dla jednoosobowych działalności gospodarczych). Obecny rząd utrwala a wręcz pogłębia tę preferencję dla JDG, wprowadzając najpierw wakacje od ZUS-u, a następnie obniżając składkę zdrowotną dla przedsiębiorców.

Oznacza to, że wydatki na kluczowe potrzeby społeczne (jak ochrona zdrowia) będą w większym stopniu finansowane z budżetu centralnego (zamiast ze składek na NFZ), co ograniczy skłonność rządu do zapewniania innych ważnych usług publicznych. Głównym źródłem dochodów budżetu państwa są od lat podatki pośrednie, a więc te ponoszone przez gospodarstwa domowe w ramach konsumpcji. Wpływy z podatku VAT mają wzrosnąć rok do roku o 50 mld zł, czyli aż o 1/6! Jednym z powodów tego wzrostu jest przywrócenie 5% stawki podatku VAT na żywność, a zatem na towary pierwszej potrzeby dla dużej części społeczeństwa. Nie znajdujemy niestety w projekcie budżetu ani w zapowiedziach koalicji rządzącej żadnych zmian, które zwiększałyby opodatkowanie najwyższych dochodów, w tym tych z kapitału.

Z kolei po stronie wydatkowej, zachowane zostały kluczowe programy transferów Zjednoczonej Prawicy (Rodzina 800+, 13. i 14. Emerytura), pojawiają się również nowe programy, czyli „Aktywny Rodzic” (8,4 mld zł) i renta wdowia. Łącznie, kwota transferów dla osób fizycznych ma wzrosnąć o blisko 10%, przy czym spora część z nich to transfery uniwersalne, trafiające również od osób najlepiej zarabiających. 

Bardzo niepokojące z pracowniczego punktu widzenia jest ustalenie przez rząd stopy waloryzacji płac nauczycieli i innych pracowników sektora publicznego na poziomie 5%. Jednocześnie, rząd prognozuje, że wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw wzrosną o 7,3% a nominalny PKB o 7,9%. Oznacza to, że kilka milionów pracowników budżetówki nie otrzyma realnego wzrostu wynagrodzenia i nie będzie sprawiedliwie uczestniczyć w podziale wzrostu dochodu narodowego. Wolny przyrost budżetu płacowego może też skłaniać kierowników jednostek sektora publicznego do cięcia etatów.

Militaryzacja kosztem rozwoju usług społecznych

Na koniec, zwróćmy uwagę na strukturę budżetu pod kątem priorytetów sektorowych. Z budżetu państwa na obronę narodową popłynie 187 mld zł, 18% więcej niż rok wcześniej. Obsługa długu publicznego to aż 110 mld zł. Jednocześnie, wydatki na gospodarkę mieszkaniową to niecałe 3 miliardy zł (!). Z kolei budżet szkolnictwa wyższego i nauki wzrośnie w ciągu roku o 4,7% i nie przekroczy 40 mld zł. 

Wyciąganie dalszych wniosków wymagałoby szczegółowej analizy poszczególnych obszarów wydatkowych, wraz z funduszami celowymi i finansami samorządu terytorialnego. Niemniej jednak już te kilka liczba pokazuje, że mocno ekspansywna polityka fiskalna – prowadzona tak przez poprzedni jak i obecny rząd – jest w dużej mierze na rękę przemysłowi i sektorowi finansowemu, podczas gdy kluczowe sektory stanowiące o jakości życia ludności są w niej marginalizowane.

Maciej Grodzicki, Komisja Międzyzakładowa przy Uniwersytecie Jagiellońskim